LaParticipación ciudadana, una apuesta de futuro
Por Foro Nacional por Colombia
FUNDAMENTOS. La Constitución de 1991 estableció la participación como pilar del Estado. No obstante, se ha visto amenazada por el clientelismo y los grupos ilegales. Análisis, 20 años después.
La Constitución de 1991 definió a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”. La participación fue concebida como un principio inherente a la constitución del Estado y uno de sus fines primordiales.
En los años setenta esa apuesta era impensable en Colombia, no sólo en el seno de la dirigencia política, aferrada a moldes ideológicos tradicionales y a un monopolio histórico del poder político a través del régimen bipartidista, sino también entre la intelectualidad y los partidos de izquierda, cuyo encarnizado debate giraba en ese entonces en torno a cuál era la vía correcta para construir el socialismo, proyecto que poco o nada tenía que ver con la idea de participación.
La implantación de regímenes autoritarios en varios países de América Latina y el fracaso en la región del proyecto revolucionario socialista –incluido el modelo guerrillero- pusieron en primer plano la discusión sobre la democracia como nuevo marco de acción para el cambio social y político. Así, del debate pasó a la discusión sobre las relaciones entre socialismo y democracia (democracia socialista versus socialismo democrático) y, luego, a la búsqueda de nuevas formas de organización democrática (representación política versus (¿?) participación ciudadana)
La implantación de regímenes autoritarios en varios países de América Latina y el fracaso en la región del proyecto revolucionario socialista –incluido el modelo guerrillero- pusieron en primer plano la discusión sobre la democracia como nuevo marco de acción para el cambio social y político. Así, del debate pasó a la discusión sobre las relaciones entre socialismo y democracia (democracia socialista versus socialismo democrático) y, luego, a la búsqueda de nuevas formas de organización democrática (representación política versus (¿?) participación ciudadana)
Un país convulsionado
Colombia no fue ajena a ese cambio de óptica. Aunque no experimentó una dictadura militar parecida, por ejemplo, a la de Chile o Argentina, el autoritarismo fue un principio inherente al régimen político y a la organización del Estado, en particular durante el Frente Nacional. Dispositivos como el estado de sitio y el estatuto de seguridad, implantado durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982), son ejemplos del instrumental que los gobernantes tenían en sus manos para reprimir la alteración del statu quo.
En cuanto al proyecto socialista, fue abanderado por pequeños grupos políticos que nunca llegaron a tener audiencia entre la población ni una votación representativa en las contiendas electorales, y, sobre todo, por varias organizaciones guerrilleras que acudieron a las armas para tomarse el poder, lo que tampoco lograron, a pesar de su expansión a o largo y ancho de la geografía colombiana.
La apuesta por la democracia participativa en Colombia no nació exclusivamente de una discusión conceptual o ideológica. Tuvo también raíces profundas en la convulsionada realidad del país en la década del setenta y hasta mediados de los años ochenta. La incapacidad del Estado para brindar solución satisfactoria a las demandas de la población y para reducir las crecientes desigualdades socio-económicas en el campo y en la ciudad, así como el carácter excluyente del régimen político, desprovisto de espacios de expresión y de participación ciudadana en la cosa pública, hicieron más visible la necesidad de modificar sustancialmente el régimen político colombiano. El descontento y la movilización ciudadana no se hicieron esperar, en cabeza de sectores excluidos que presionaban en diferentes zonas del país por una apertura del régimen y por cambios significativos en la organización y el manejo del Estado, en la mira de que el diseño de los planes y las políticas públicas interpretase fielmente el sentir de la población.
Así, los años 80 fueron testigos de un país convulsionado, sumido en una profunda crisis social y política alimentada por una insurgencia que exigía un espacio en el escenario político y por un movimiento popular que presionaba por la apertura de canales de expresión y diálogo con las autoridades gubernamentales a fin de que sus demandas y aspiraciones fueran atendidas y se vieran reflejadas en las decisiones públicas.
La apuesta por la participación
Lo que hicieron los Constituyentes en 1991 no fue otra cosa que acoger un sentimiento compartido por la mayoría de los colombianos en el sentido de que era necesario abrir las puertas del Estado a la iniciativa ciudadana, democratizar las decisiones públicas en todos los ámbitos de la vida nacional y dar un rango constitucional a la participación ciudadana.
Fueron los sectores más progresistas de los partidos tradicionales los que lideraron, desde el gobierno y desde el Congreso de la República, la reforma del Estado, iniciada a mediados de la década del ochenta y plasmada en la Constitución de 1991. Su afán no fue otro que el de canalizar la energía popular, distensionar el clima social del país y darle un nuevo aire al régimen político.
Dos componentes de dicha reforma fueron la llave maestra para enfrentar la crisis del régimen: la descentralización del Estado y la institucionalización de espacios y mecanismos de participación ciudadana. Mediante el primero de ellos las colectividades territoriales, ganaron autonomía y poder de decisión para manejar sus propios asuntos, subvirtiendo de esa manera una arquitectura estatal de estirpe centralista, heredada de las reformas acordadas por la dirigencia política del país a finales del siglo XIX. Las normas que dieron vida a la descentralización a mediados de la década del ochenta entregaron a los departamentos y, sobre todo, a los municipios un conjunto importante de competencias y recursos que les permitirían tramitar de manera autónoma las necesidades y demandas de la población en el territorio. El objetivo era triple: entregar a las autoridades municipales los medios necesarios para que pudieran atender las demandas de la población en su territorio (gestión de proximidad); mejorar la prestación de los servicios en términos de eficiencia, eficacia y transparencia; y garantizar un contacto más frecuente y permanente entre las autoridades públicas y la población en el diseño y ejecución de las políticas públicas.
El tercer objetivo se concretó mediante la institucionalización de espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública. Las normas aprobadas a mediados de la década del ochenta y, luego, elevadas a rango constitucional en 1991 crearon varios espacios y mecanismos a través de los cuales diferentes sectores de la población podrían tramitar sus iniciativas, concertar soluciones a sus problemas y vigilar el comportamiento de los gobernantes. Tales dispositivos se multiplicaron a lo largo de la década del noventa y, con menor ritmo, en la actual, dando lugar a una amplia oferta participativa que hoy forma parte de la compleja trama de relaciones entre el Estado y la sociedad en Colombia .
Ambas decisiones (descentralización y participación) fueron estrategias estatales de apertura política que pretendieron “dar un aire” al régimen, muy desprestigiado en ese entonces y, en el caso de la participación, canalizar la energía ciudadana en la mira de convertir a los protagonistas del movimiento social y a la ciudadanía en general en interlocutores del Estado con base en reglas de juego definidas y en procedimientos claramente estipulados en la ley. Fueron, en otras palabras, una “válvula de escape” a la tensión que copaba cada vez más el espectro social y político del país.
Desde la orilla de la sociedad, la institucionalización de la participación significó la entrega de un poder de incidencia del cual había estado huérfana. Importantes sectores de la sociedad, organizados y no organizados, vieron en los espacios institucionales de participación la posibilidad de ejercer una influencia en las decisiones que les concernían y de contribuir a diseñar las soluciones que los partidos políticos no habían sido capaces de imaginar en el ejercicio de la gestión pública.
¿Qué pasó con la participación ciudadana?
Deben distinguirse dos momentos de desarrollo de la participación en Colombia: el momento de auge, que transcurre desde la segunda mitad de la década del ochenta hasta comienzos de la década actual. Y un segundo, característico de la última década, en el que los espacios de participación ciudadana perdieron peso en las prácticas participativas de la población y ésta comenzó a buscar otros canales de interlocución con las autoridades públicas, especialmente en el nivel local.
En un comienzo, la participación produjo un notable entusiasmo entre ciertos sectores de la población, especialmente aquellos que nunca habían tenido acceso a las esferas del poder público, pues entendían que se estaba abriendo una puerta, diferente a los canales de representación política y partidista, que los habilitaba para incidir en las decisiones en su municipio. Por esa razón, los primeros espacios de participación, aunque no tenían un alcance significativo en términos decisorios, tuvieron una gran acogida.
Ese entusiasmo inicial se fortaleció con la aprobación de la Constitución del 91 y con la multiplicación de espacios creados por la ley. El lenguaje de la participación se fue extendiendo y comenzó a ser parte del léxico de la gente. Lo que era una gramática ajena al lenguaje de las relaciones entre el Estado y la sociedad en las décadas del sesenta y setenta, se convirtió en un componente central del imaginario político, especialmente en la vida local.
El saldo de esas dinámicas gubernamentales y sociales fue un acercamiento real entre las autoridades públicas y la población para la formulación de planes de desarrollo, la asignación de presupuestos, la formulación y ejecución de políticas públicas y el control social de la gestión pública. Las viejas desconfianzas en las autoridades públicas y en la capacidad del Estado para responder a las demandas ciudadanas fueron disminuyendo en intensidad, lo que facilitó el acercamiento entre los diferentes actores.
Sin embargo, el ejercicio de la participación debió enfrentar no pocos obstáculos. En primer lugar, el marco normativo presentaba deficiencias que dificultaban el ejercicio de la participación, entre ellas el excesivo afán de reglamentar los procesos (ley 134 de 1994) y la dispersión de normas sin una estructura orgánica que les diera unidad y sentido, lo que fragmentó el movimiento social y produjo una competencia entre diferentes actores por el acceso a los beneficios que se derivaban de la interlocución con las autoridades públicas.
Además, las propias conductas ciudadanas presentaban fisuras que le restaban poder y alcance al ejercicio de la participación: fracturas entre intereses particulares e intereses colectivos; entre los líderes que accedieron a los espacios de participación y sus bases sociales; entre las propuestas participativas de los gobernantes y las demandas de participación de los gobernados; en fin, fracturas entre los espacios de representación política y los de participación ciudadana. Fenómenos como la polimembresía (monopolio de la representación social en unos pocos líderes) y la cooptación política por parte de redes clientelistas, característicos de la cultura política colombiana, también se convirtieron en barreras para el ejercicio de la participación democrática.
En la última década, el entusiasmo por la participación ciudadana se ha reducido de manera generalizada y las fisuras señaladas no han sido del todo superadas. A ello se suman dos nuevos factores que han actuado en contravía del fortalecimiento de la democracia participativa en el país: de un lado, el debilitamiento de la descentralización en el marco de un proyecto político autoritario que pretende concentrar decisiones y recursos en el gobierno central, vulnerando así la autonomía entregada por la Constitución a las entidades territoriales (municipios y departamentos). El municipio ha sido el escenario por excelencia de las experiencias participativas más importantes en el país. Su debilitamiento como escenario de decisiones y de proyectos de desarrollo ha incidido negativamente en el ejercicio de la participación ciudadana.
De otro lado, la alta incidencia de los actores armados en la gestión municipal. Desde mediados de la década del noventa los gobiernos municipales comenzaron a ser blanco preferido de los diferentes actores del conflicto (guerrillas, paramilitares, narcotraficantes y otras mafias y grupos organizados de delincuentes), los cuales desplegaron con fuerza estrategias de control territorial, político-electoral y de las decisiones públicas. Dicho control ha tenido efectos negativos sobre el tejido social local y la participación ciudadana.
Los grupos armados han reducido al mínimo la actuación de líderes sociales en el escenario público, a través de la amenaza, el desplazamiento forzado e, incluso, el asesinato. Han creado una especie de régimen de terror, apoyados en el uso real o latente de las armas, o bien, han comenzado a crear organizaciones propias y a cooptar liderazgos para sus fines políticos a través del ofrecimiento de prebendas de muy diversa índole (económicas, empleo, seguridad ciudadana), etc. En estas circunstancias, no sólo han caído en desuso los espacios institucionales de participación, sino que sus actores han preferido callar y tener un bajo o nulo perfil en los procesos públicos.
Lo ocurrido en la presente década muestra una tendencia hacia la crisis de los espacios institucionales de participación. Ellos siguen funcionando, especialmente en aquellas zonas donde el conflicto armado no tiene un peso significativo en la vida local, pero sometidos a las tendencias ya analizadas de burocratización y alejamiento con respecto a los intereses ciudadanos.
Una apuesta de futuro
A pesar del momento de crisis que atraviesa la participación ciudadana, hay que reconocer la gran cantidad de ejercicios exitosos de participación a lo largo y ancho del país, y sobre todo la cantidad de personas, grupos, redes y organizaciones sociales, y de entidades públicas y privadas que entienden que la participación es un ingrediente necesario de los sistemas democráticos y que están comprometidas con su desarrollo.
La participación es una apuesta de futuro para Colombia. No sólo mejora la calidad de las políticas públicas, sino que es un instrumento muy valioso para la construcción de desarrollo y de paz en el país. Múltiples experiencias lo han demostrado. Habrá que cambiar varios de los contornos de la participación, tanto desde el punto de vista normativo, como de las actitudes de los funcionarios y las autoridades públicas, y de las conductas ciudadanas. Hay que trabajar en todos esos frentes para que la participación cumpla su cometido.
Colombia no fue ajena a ese cambio de óptica. Aunque no experimentó una dictadura militar parecida, por ejemplo, a la de Chile o Argentina, el autoritarismo fue un principio inherente al régimen político y a la organización del Estado, en particular durante el Frente Nacional. Dispositivos como el estado de sitio y el estatuto de seguridad, implantado durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982), son ejemplos del instrumental que los gobernantes tenían en sus manos para reprimir la alteración del statu quo.
En cuanto al proyecto socialista, fue abanderado por pequeños grupos políticos que nunca llegaron a tener audiencia entre la población ni una votación representativa en las contiendas electorales, y, sobre todo, por varias organizaciones guerrilleras que acudieron a las armas para tomarse el poder, lo que tampoco lograron, a pesar de su expansión a o largo y ancho de la geografía colombiana.
La apuesta por la democracia participativa en Colombia no nació exclusivamente de una discusión conceptual o ideológica. Tuvo también raíces profundas en la convulsionada realidad del país en la década del setenta y hasta mediados de los años ochenta. La incapacidad del Estado para brindar solución satisfactoria a las demandas de la población y para reducir las crecientes desigualdades socio-económicas en el campo y en la ciudad, así como el carácter excluyente del régimen político, desprovisto de espacios de expresión y de participación ciudadana en la cosa pública, hicieron más visible la necesidad de modificar sustancialmente el régimen político colombiano. El descontento y la movilización ciudadana no se hicieron esperar, en cabeza de sectores excluidos que presionaban en diferentes zonas del país por una apertura del régimen y por cambios significativos en la organización y el manejo del Estado, en la mira de que el diseño de los planes y las políticas públicas interpretase fielmente el sentir de la población.
Así, los años 80 fueron testigos de un país convulsionado, sumido en una profunda crisis social y política alimentada por una insurgencia que exigía un espacio en el escenario político y por un movimiento popular que presionaba por la apertura de canales de expresión y diálogo con las autoridades gubernamentales a fin de que sus demandas y aspiraciones fueran atendidas y se vieran reflejadas en las decisiones públicas.
La apuesta por la participación
Lo que hicieron los Constituyentes en 1991 no fue otra cosa que acoger un sentimiento compartido por la mayoría de los colombianos en el sentido de que era necesario abrir las puertas del Estado a la iniciativa ciudadana, democratizar las decisiones públicas en todos los ámbitos de la vida nacional y dar un rango constitucional a la participación ciudadana.
Fueron los sectores más progresistas de los partidos tradicionales los que lideraron, desde el gobierno y desde el Congreso de la República, la reforma del Estado, iniciada a mediados de la década del ochenta y plasmada en la Constitución de 1991. Su afán no fue otro que el de canalizar la energía popular, distensionar el clima social del país y darle un nuevo aire al régimen político.
Dos componentes de dicha reforma fueron la llave maestra para enfrentar la crisis del régimen: la descentralización del Estado y la institucionalización de espacios y mecanismos de participación ciudadana. Mediante el primero de ellos las colectividades territoriales, ganaron autonomía y poder de decisión para manejar sus propios asuntos, subvirtiendo de esa manera una arquitectura estatal de estirpe centralista, heredada de las reformas acordadas por la dirigencia política del país a finales del siglo XIX. Las normas que dieron vida a la descentralización a mediados de la década del ochenta entregaron a los departamentos y, sobre todo, a los municipios un conjunto importante de competencias y recursos que les permitirían tramitar de manera autónoma las necesidades y demandas de la población en el territorio. El objetivo era triple: entregar a las autoridades municipales los medios necesarios para que pudieran atender las demandas de la población en su territorio (gestión de proximidad); mejorar la prestación de los servicios en términos de eficiencia, eficacia y transparencia; y garantizar un contacto más frecuente y permanente entre las autoridades públicas y la población en el diseño y ejecución de las políticas públicas.
El tercer objetivo se concretó mediante la institucionalización de espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública. Las normas aprobadas a mediados de la década del ochenta y, luego, elevadas a rango constitucional en 1991 crearon varios espacios y mecanismos a través de los cuales diferentes sectores de la población podrían tramitar sus iniciativas, concertar soluciones a sus problemas y vigilar el comportamiento de los gobernantes. Tales dispositivos se multiplicaron a lo largo de la década del noventa y, con menor ritmo, en la actual, dando lugar a una amplia oferta participativa que hoy forma parte de la compleja trama de relaciones entre el Estado y la sociedad en Colombia .
Ambas decisiones (descentralización y participación) fueron estrategias estatales de apertura política que pretendieron “dar un aire” al régimen, muy desprestigiado en ese entonces y, en el caso de la participación, canalizar la energía ciudadana en la mira de convertir a los protagonistas del movimiento social y a la ciudadanía en general en interlocutores del Estado con base en reglas de juego definidas y en procedimientos claramente estipulados en la ley. Fueron, en otras palabras, una “válvula de escape” a la tensión que copaba cada vez más el espectro social y político del país.
Desde la orilla de la sociedad, la institucionalización de la participación significó la entrega de un poder de incidencia del cual había estado huérfana. Importantes sectores de la sociedad, organizados y no organizados, vieron en los espacios institucionales de participación la posibilidad de ejercer una influencia en las decisiones que les concernían y de contribuir a diseñar las soluciones que los partidos políticos no habían sido capaces de imaginar en el ejercicio de la gestión pública.
¿Qué pasó con la participación ciudadana?
Deben distinguirse dos momentos de desarrollo de la participación en Colombia: el momento de auge, que transcurre desde la segunda mitad de la década del ochenta hasta comienzos de la década actual. Y un segundo, característico de la última década, en el que los espacios de participación ciudadana perdieron peso en las prácticas participativas de la población y ésta comenzó a buscar otros canales de interlocución con las autoridades públicas, especialmente en el nivel local.
En un comienzo, la participación produjo un notable entusiasmo entre ciertos sectores de la población, especialmente aquellos que nunca habían tenido acceso a las esferas del poder público, pues entendían que se estaba abriendo una puerta, diferente a los canales de representación política y partidista, que los habilitaba para incidir en las decisiones en su municipio. Por esa razón, los primeros espacios de participación, aunque no tenían un alcance significativo en términos decisorios, tuvieron una gran acogida.
Ese entusiasmo inicial se fortaleció con la aprobación de la Constitución del 91 y con la multiplicación de espacios creados por la ley. El lenguaje de la participación se fue extendiendo y comenzó a ser parte del léxico de la gente. Lo que era una gramática ajena al lenguaje de las relaciones entre el Estado y la sociedad en las décadas del sesenta y setenta, se convirtió en un componente central del imaginario político, especialmente en la vida local.
El saldo de esas dinámicas gubernamentales y sociales fue un acercamiento real entre las autoridades públicas y la población para la formulación de planes de desarrollo, la asignación de presupuestos, la formulación y ejecución de políticas públicas y el control social de la gestión pública. Las viejas desconfianzas en las autoridades públicas y en la capacidad del Estado para responder a las demandas ciudadanas fueron disminuyendo en intensidad, lo que facilitó el acercamiento entre los diferentes actores.
Sin embargo, el ejercicio de la participación debió enfrentar no pocos obstáculos. En primer lugar, el marco normativo presentaba deficiencias que dificultaban el ejercicio de la participación, entre ellas el excesivo afán de reglamentar los procesos (ley 134 de 1994) y la dispersión de normas sin una estructura orgánica que les diera unidad y sentido, lo que fragmentó el movimiento social y produjo una competencia entre diferentes actores por el acceso a los beneficios que se derivaban de la interlocución con las autoridades públicas.
Además, las propias conductas ciudadanas presentaban fisuras que le restaban poder y alcance al ejercicio de la participación: fracturas entre intereses particulares e intereses colectivos; entre los líderes que accedieron a los espacios de participación y sus bases sociales; entre las propuestas participativas de los gobernantes y las demandas de participación de los gobernados; en fin, fracturas entre los espacios de representación política y los de participación ciudadana. Fenómenos como la polimembresía (monopolio de la representación social en unos pocos líderes) y la cooptación política por parte de redes clientelistas, característicos de la cultura política colombiana, también se convirtieron en barreras para el ejercicio de la participación democrática.
En la última década, el entusiasmo por la participación ciudadana se ha reducido de manera generalizada y las fisuras señaladas no han sido del todo superadas. A ello se suman dos nuevos factores que han actuado en contravía del fortalecimiento de la democracia participativa en el país: de un lado, el debilitamiento de la descentralización en el marco de un proyecto político autoritario que pretende concentrar decisiones y recursos en el gobierno central, vulnerando así la autonomía entregada por la Constitución a las entidades territoriales (municipios y departamentos). El municipio ha sido el escenario por excelencia de las experiencias participativas más importantes en el país. Su debilitamiento como escenario de decisiones y de proyectos de desarrollo ha incidido negativamente en el ejercicio de la participación ciudadana.
De otro lado, la alta incidencia de los actores armados en la gestión municipal. Desde mediados de la década del noventa los gobiernos municipales comenzaron a ser blanco preferido de los diferentes actores del conflicto (guerrillas, paramilitares, narcotraficantes y otras mafias y grupos organizados de delincuentes), los cuales desplegaron con fuerza estrategias de control territorial, político-electoral y de las decisiones públicas. Dicho control ha tenido efectos negativos sobre el tejido social local y la participación ciudadana.
Los grupos armados han reducido al mínimo la actuación de líderes sociales en el escenario público, a través de la amenaza, el desplazamiento forzado e, incluso, el asesinato. Han creado una especie de régimen de terror, apoyados en el uso real o latente de las armas, o bien, han comenzado a crear organizaciones propias y a cooptar liderazgos para sus fines políticos a través del ofrecimiento de prebendas de muy diversa índole (económicas, empleo, seguridad ciudadana), etc. En estas circunstancias, no sólo han caído en desuso los espacios institucionales de participación, sino que sus actores han preferido callar y tener un bajo o nulo perfil en los procesos públicos.
Lo ocurrido en la presente década muestra una tendencia hacia la crisis de los espacios institucionales de participación. Ellos siguen funcionando, especialmente en aquellas zonas donde el conflicto armado no tiene un peso significativo en la vida local, pero sometidos a las tendencias ya analizadas de burocratización y alejamiento con respecto a los intereses ciudadanos.
Una apuesta de futuro
A pesar del momento de crisis que atraviesa la participación ciudadana, hay que reconocer la gran cantidad de ejercicios exitosos de participación a lo largo y ancho del país, y sobre todo la cantidad de personas, grupos, redes y organizaciones sociales, y de entidades públicas y privadas que entienden que la participación es un ingrediente necesario de los sistemas democráticos y que están comprometidas con su desarrollo.
La participación es una apuesta de futuro para Colombia. No sólo mejora la calidad de las políticas públicas, sino que es un instrumento muy valioso para la construcción de desarrollo y de paz en el país. Múltiples experiencias lo han demostrado. Habrá que cambiar varios de los contornos de la participación, tanto desde el punto de vista normativo, como de las actitudes de los funcionarios y las autoridades públicas, y de las conductas ciudadanas. Hay que trabajar en todos esos frentes para que la participación cumpla su cometido.
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